DIREITO AGRÁRIO

1 – INTRODUÇÃO
Ao exprimir “Direito Agrário: garantia de Direitos Humanos” faz-se uma assertiva que, pela colocação dos termos na frase indicaria, à primeira vista, uma predominância do Direito Agrário sobre os Direitos Humanos. Não é essa a pretensão deste trabalho. Busca-se trazer à reflexão o amplo e árduo caminho jurídico que vai da proclamação de um ideal até a sua regulamentação concreta e viável. Como fio condutor dessa exposição, e, talvez, podendo ser considerado o seu método, elegeu-se a propriedade. Claro que a relação dos Direito Humanos com o Direito Agrário não se restringe somente à questão da propriedade (questão mais afeita ao Direito Civil, de resto).

O Direito Agrário e os Direitos Humanos possuem conexões que se situam tanto no alvorecer da disciplina jusagrarista, quanto nas recentes posições de compreensão do desenvolvimento da pessoa humana como indivíduo e como ser social.

A normatividade jurídica sobre a estrutura fundiária ou sobre a política agrícola brasileira expressa valores que são Direitos Humanos. Dizer que estes últimos são princípios gerais com repercussão em todos os campos jurídicos, não invalida a consideração das peculariedades que trazem para os diversos ramos do ordenamento (1).

Mas a questão, como dito, é a propriedade e, principalmente, a sua perda, em razão do que estabelece o art. 17 da Declaração Universal dos Direitos Humanos:

“Artigo 17
1) Todos têm direito à propriedade, isolada ou em associação com outros.
2) Ninguém será arbitrariamente despojado da sua propriedade” (2).

A escolha da propriedade como ponto de análise tem a vantagem de permitir ver a eclosão das duas funções dos Direitos
Humanos, quer a de impor limites à ação do Estado, quer a que impõe uma ação positiva do Estado(3). Isto é revelado principalmente no tocante à propriedade imobiliária rural.

2 – A PROPRIEDADE
É necessário fazer uma breve alusão à evolução histórica da compreensão jurídica de propriedade.

Para cingir-se ao que interessa mais diretamente a este trabalho, começar-se- á pela sucinta descrição da propriedade existente na Europa antes da Revolução Francesa. Pode-se dizer que ela não era compreendida como unidade jurídica, como hoje é caracterizada. A propriedade dividia-se no direito de posse eminente (do soberano), de posse indireta (do senhor feudal), da posse direta (do explorador do imóvel rural ou do que efetivamente possuísse a coisa). Há que se observar que outros desdobramentos eram possíveis (a titularidade, a servidão, são exemplos). Esse, um dos motivos de hoje falar-se que a propriedade é um feixe de direitos.

Com a Revolução Francesa e o processo político que se lhe seguiu, resultou a implantação jurídica da concepção burguesa na França, traduzida em um dos seus mais destacados monumentos: que é o Código Civil francês (1804). Neste, a unidade jurídica da propriedade está determinada como um dos seus mais fulgurantes alicerces, paralelo à liberdade do indivíduo (que corresponde à unidade política do cidadão, tema do constitucionalismo que foi um dos representantes da universalidade do espírito de 1789, juntamente com a codificação civilista) (4).

O Código Civil brasileiro expressa-se:
“Art. 527 – O domínio presume-se exclusivo e ilimitado, até prova em contrário”(5).
E o que é o domínio? Diz o mesmo Código:
“Art. 524 – A lei assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem quer que injustamente o possua”(6).

Nesses dois dispositivos do Código Civil brasileiro estão presentes as características da propriedade absoluta francesa e burguesa.

Todavia, os dois vetores antes elencados, a propriedade absoluta e a liberdade do indivíduo, concebidos para terem vidas em paralelo, vão convergir para a construção de uma nova concepção de propriedade, tendo antes reconhecido existência de uma nova classificação dos bens: os de uso, os de consumo e os de produção. Para cada qual desses tipos, a liberdade individual e a propriedade absoluta tiveram que organizar um tipo de propriedade, acabando, pois, com o sentido de se falar em propriedade como unívoca. Passou-se, então, a falar-se de propriedades. Principalmente no que se refere aos bens de produção, a mudança ganhou inexorabilidade, diante da sua natureza de criadora de riquezas para toda a sociedade(7).

3 – O PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
A construção de conceitos vários, para a propriedade que era única, foi feita sobre a mesma base, consistente na propriedade, que será chamada aqui de unívoca. A essa compreensão adicionou-se um plus que passou a ser chamado de função social.
Ora, a função social implicitamente traz no seu bojo aquela classificação de bens já aludida, uma vez que é inerente a uma determinada categoria de bens ter uma certa funcionalidade diversa da outra.

Verifica-se que o conceito de propriedade absoluta é condizente com a dos bens de consumo, mas não na sua pureza, com a dos bens de uso e a dos bens de produção.

Veja-se, sucintamente, que a im-penhorabilidade do bem da família tratada pela Lei n. 8.009, de 29 de março de 1990, é um claro exemplo da explicitação da função social da propriedade de bem de uso, no Brasil.

Quanto à função social da propriedade de bem de produção, esta tem uma evolução bastante rica, ousando-se aqui dizer que é o seu desenvolvimento que forma, em “ultima ratio”, o entendimento atual do que seja função social da propriedade. Alerta-se que ela varia conforme a categoria classificatória do bem, fundamentando a existência de regimes de propriedades, e não se admitindo mais falar em regime de propriedade no singular.

A primeira positivação da função social da propriedade ocorre na Constituição mexicana (5 de fevereiro de 1917), pelo art. 27, § 3° nos seguintes dizeres:

“A Nação terá em todo o tempo o direito de impor à propriedade privada as modalidades que dite o interesse público, assim como o de regular o aproveitamento dos recursos naturais suscetíveis de apropriação, para fazer uma distribuição eqüitativa da riqueza pública e para cuidar de sua conservação. Com esta finalidade, fixar-se-ão as medidas necessárias para o fracionamento dos latifúndios; para o desenvolvimento da pequena propriedade agrícola produtiva; para a criação de novos centros de povoamento agrícola com as terras e águas que lhes sejam indispensáveis; para o fomento da agricultura, e para evitar a destruição dos recursos naturais e os danos que a propriedade possa sofrer em prejuízo da sociedade. Os núcleos de povoamento que careçam de terras e águas, ou não as tenham em quantidade suficiente para as necessidades de sua população, terão direito a que se lhes dote delas, tomando-as das propriedades lindeiras, respeitando sempre a pequena propriedade agrícola produtiva” (8).

Indubitavelmente o documento que teve mais repercussão na universalização da função social da propriedade foi a Constituição alemã de Weimar (14 de agosto de 1919), pelo famoso ditame estabelecido no § 3° do seu artigo 153, que diz:

“ § 3° - A propriedade obriga. Seu uso constitui ao mesmo tempo um serviço para o bem geral.” (9).
Nas constituições brasileiras, a função social da propriedade vem tratada pela primeira vez na de 1934 e daí em diante sempre foi objeto de norma constitucional.(10)

4 – O DIREITO AGRÁRIO
Quer na forma mais pormenorizada da Constituição mexicana, quer na sua forma sintética da Constituição alemã de Weimar, a função social da propriedade deve ser regulamentada de modo a estar tanto no conteúdo quanto nas limitações externas da propriedade.

É o aparecimento dos Direitos Humanos – não ainda da Declaração Universal – mas traduzidos, sobretudo, nos chamados Direitos Fundamentais de segunda geração, nas constituições dos Estados soberanos um dos pontos capitais das condições do surgimento do Direito Agrário.

A propriedade obriga. Obriga a quê? Ao cumprimento da sua função social. Mas como a propriedade, principalmente dos bens de produção, tem uma função econômica, a função social evolui para função econômica e social. Todavia, esse parece ser outro dos conceitos indeterminados do Direito Constitucional. Ao regulamentar esses princípios, surge um sistema normativo que, no caso específico da propriedade imobiliária rural, toma o nome de Direito Agrário.

Necessário frisarem, como o fazem Carrozza e Zeledón, que a regulamentação supra mencionada não apreende apenas a propriedade imobiliária rural em si, mas o Direito Agrário “nasce como unidade da organização da terra na produção agrária” (11).

Essa conexão entre o Direito Agrário e os Direitos Humanos pode ser comprovada, no caso brasileiro, pela concomitância do aparecimento da função social da propriedade e da previsão de competência para legislar sobre o “Direito Rural” na Constituição de 34 (art. 5°, XIX, c; art. 113, 17).

A posição doutrinária de ver os Direitos Humanos fazendo parte do alvorecer do Direito Agrário não é pacífica. Ou, pelo menos, há quem veja que a relação se estabelece após(12).

De qualquer sorte a relação existe e, no caso específico da propriedade imobiliária rural e a sua função social, a mútua referência é inescapável. Veja-se os Princípios Universais do Direito Agrário:

1 – Preservação dos recursos naturais;
2 – Aumentos da produção;
3 – Bem-estar e condições de progresso social e econômico dos rurícolas (13).

Todos eles estão em íntima relação com diversos Direitos Humanos, como é evidente.

Começa a verificar-se, através dos princípios universais jusagraristas, o surgimento de uma outra dimensão da função, já agora, econômica e social da propriedade imobiliária rural. É a dimensão ecológica ou ambiental.

5 – ORDENAMENTO BRASILEIRO
A função social da propriedade imobiliária rural no ordenamento brasileiro já tem uma conceituação positivada que se pode dizer histórica, pois data de mais de trinta anos.

O Estatuto da Terra (Lei. n. 4.504, de 30 de novembro de 1964) define a função social da seguinte forma:
“Art. 2° - É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta Lei.

§ 1° - A propriedade da terra desempenha integralmente sua função social quando, simultaneamente:
a)favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias;
b)mantém níveis satisfatórios de produtividades;
c)assegura a conservação dos recursos naturais;
d)observa as disposição legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivam” (14).

A Constituição Federal brasileira de 1988, praticamente, repetiu esse dispositivo no seu art.186, veja-se:

“Art. 186 – A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores” (15).

Certamente, o dispositivo consitucional é quase a repetição da norma estatutária antes citada e significa, por si só, uma pormenorização bastante acentuada do princípio expresso na fórmula “a propriedade obriga”. Há que se considerar, ainda, que esse artigo foi regulamentado pela Lei n. 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, através, sobretudo, do art. 9° e seus parágrafos.

O problema, que surgiu desde o início da vigência da Constituição de 88, reside no seu art. 185 e seu parágrafo único, que dispõem:
“Art. 185 – São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;
II – a propriedade produtiva
Parágrafo único – A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social”(16).

À primeira vista, considerou-se que a Constituição protegia os chamados latifúndios por extensão, definidos no art. 4°, inciso V, alínea “a”, do Estatuto da Terra. Em seguida, a discussão centrou-se no fato de que, considerando o que estabelece o art. 9°, § 1°, da Lei n. 8.629/93, a propriedade produtiva seria definida como a unidade produtiva agrária que satisfizesse a dimensão econômica da função social, isto é, tivesse aproveitamento racional e adequado (17).

O aproveitamento racional e adequado é aquele ditado pelo artigo 6° e parágrafos da mesma Lei n. 8.629/93, norma que, aliás, delimita o que seja propriedade produtiva.

Dessa forma, a propriedade, não importando o seu tamanho nem a forma como é feita a sua exploração (social e ecologicamente), desde que obtendo os graus de utilização e de eficiência estabelecidos no art. 6° e parágrafos da Lei n. 8.629/93, seria insuscetível de desapropriação agrária, vale dizer de desapropriação para fins de reforma agrária.

O Professor Domingos Sávio Dresch da Silveira, em Comunicação apresentada no Congresso Mundial de Direito Agrário, ocorrido em Porto Alegre, em maio próximo passado (19 a 22/05/98), apresenta passagem de acórdão unânime do Plenário do Supremo Tribunal Federal em que se afirma:
“A defesa da integridade do meio ambiente, quando venha este a constituir objeto de atividade predatória, pode justificar reação veiculadora de medidas - como a desapropriação – sanção - que atinjam o próprio direito de propriedade, pois o imóvel rural que não se ajuste, em seu processo de exploração econômica, aos fins elencados no art. 186 da Constituição claramente descumpre o princípio da função social inerente à propriedade, legitimando, desse modo, nos termos do art. 184 c/c o art. 186 – II, da Carta Política, a edição de decreto presidencial consubstanciador de declaração expropriatória para fins de reforma agrária” (18).

Com essa base e com argumentação fundada no fato de que a função social se encontra ínsita na propriedade, que equivale a dizer que a função social é parte inseparável da propriedade, inexistindo esta última, se inexistir aquela outra, Silveira propõe que o entendimento do art. 184 vem sendo feito erroneamente, ao compreendê-lo no sentido de que “independentemente da forma que se obtém a produtividade, há absoluta impossibilidade de desapropriar a propriedade produtiva”(19).

Conclui Silveira que:
“3. O imóvel rural que descumpre a sua função ambiental pode ser desapropriado para fins de reforma agrária, mesmo quando produtivo, e perde o direito à proteção possessória” (20).

É inquestionável que a situação desenhada pelos dispositivos constitucionais estabelecidos nos arts. 184, 185 e Parágrafo único, e 186, regulamentados pela Lei n. 8.629/93, principalmente nos seus arts. 6° e 9° e seus parágrafos, é paradoxal, de forma a exigir trabalho hermenêutico minucioso.

Todavia, não se pode afirmar com segurança que a propriedade rural que não cumpre com a sua função social, nas dimensões ecológica e social “stricto senso” , não esteja isenta da desapropriação agrária, em razão do Art. 185 - II e parágrafo único da Constituição Federal.

CONCLUSÕES
Dentro do rol dos Direito Humanos, a Declaração Universal elenca a propriedade e a garantia de que ninguém a perderá arbitrariamente.

Entretanto, quando a Declaração dos Direitos do Homem (1948) faz referência à propriedade, toma-a com as características do seu tempo, que não são nem a propriedade de antes de 1789, nem a propriedade do Código Civil de cunho francês, mas propriedade que é gênero, que se divide em diversos tipos de regimes de propriedades.

Esta compreensão da propriedade desenvolve-se na esteira do surgimento, positivação e pormenorização do chamado Princípio da Função Social da Propriedade, que nos tempos atuais já admite três dimensões, pelo menos para os bens de produção, onde se inclui a propriedade rural, são elas: a econômica, a social e a ecológica.

A regulamentação da função social, no caso específico da terra, faz surgir um sistema normativo peculiar que se denomina Direito Agrário. Este compreende a propriedade da terra, englobando a organização social que a faz produzir e a manutenção da sua potencialidade produtiva, isto é, dos seus recursos naturais.

Os dispositivos constitucionais dos arts 184, 185 e Parágrafo único, e 186, combinados com os arts 6°, 9° e parágrafos de ambos, da Lei n. 8.629/93, têm implicado disputa sobre propriedade produtiva que seria insuscetível de desapropriação agrária, ensejando interpretações divergentes sobre o seu alcance.

Não se pode negar que a Declaração Universal dos Direitos do homem institui o direito de propriedade entre os Direitos Humanos. Mas a propriedade que está implícita é aquela que tem a função social fazendo parte do seu conceito. Essa função social é explicitada, no caso da terra, pelas normas jusagraristas. É esta normatividade que define em que consiste a propriedade do imóvel rural e garante seu titular.

Este sistema normativo é o Direito Agrário, que é, assim, garantia de Direitos Humanos.